Piedad Mancero
El proyecto de modernización del Estado inició su ejecución en 1995, el cual había sido preparado por el BM desde 1993. Se inscribe en las tendencias del mercado a favor, es decir, en un entorno internacional que venía presionando para que el sector público ceda espacios al mercado y, por tanto, interactúen libremente. De hecho, se proponían menos regulaciones y apertura comercial sin restricciones, y un traslado de competencias al sector privado. En los años previos al proceso de modernización del Estado iniciado en esta fase de la década de los 90, el sector público se ubicaba en las dimensiones medias de América Latina, no estaba sobredimensionado, pues el gasto del sector público no financiero fluctuaba por debajo del 30% del PIB.
Hasta el final del período presidencial de Sixto Durán Ballén se habían saneado las cuentas fiscales, especialmente a nivel de gobierno central, y se fortalecieron varios programas sociales. Las empresas públicas, a diferencia de lo que sucedía en otros países latinoamericanos, se habían creado para cumplir objetivos relevantes de la república, como la prestación de servicios básicos colectivos, la explotación de sectores estratégicos, la defensa de la soberanía nacional y promoción de áreas productivas de interés nacional. Por tanto, no había razones suficientes para aplicar medidas drásticas; sin embargo, había que mejorar el funcionamiento de ciertas instituciones, buscando siempre un servicio público eficiente, muy sólido, pero era otra la orientación que podía tener este proceso modernizador.
A partir de 1993, cuando se preparaba el proyecto de modernización del Estado y las misiones del BID frecuentaban el país, se dictaron varias leyes tales como: 1) la Ley de Modernización del Estado y prestación de servicios públicos por parte de la iniciativa privada; 2) la reforma a la Ley de Hidrocarburos que afectó a las instituciones públicas, es decir, la Ley 44 y la Ley 49 dictadas a finales de 1993 y en 1994 mediante las cuales la participación del Estado en los ingresos petroleros bajó del 90% al 33% en el mejor de los casos, pues en otros era del 0% porque se entregaba el 100% a las compañías contratistas; 3) la Ley General de las Instituciones del sector financiero, de la que su aplicación hemos tenido graves consecuencias hasta llegar al colapso bancario de los fines de la década del 90.
Otra medida, que tiene varias implicaciones en el problema de la deuda, fue la eliminación del Comité de Crédito Externo que permitía la participación conjunta del Ministerio de Finanzas, el Banco Central y el Ministerio de Relaciones Exteriores, los cuales compartían la planificación y gestión en ese momento. Posterior a ello, en 1995, se asignó esa atribución, primero, a la unidad técnica del Ministerio de Finanzas, y luego, se dispuso la anulación de esa unidad técnica y la atribución sobre las características del préstamo quedaba otra vez en el Ministerio de Economía y Finanzas. Al analizarla se encuentran varios indicios de condicionamientos en la ayuda y sus formas de emisión por parte del organismo prestamista con respecto a las decisiones políticas y económicas, como las que se habían tomado para el proceso de modernización y privatización.
Regresando al proyecto MOSTA 1 , en febrero de 1995 se suscribió el convenio de préstamo por $20 millones con una contraparte de $4.4 millones y se incluye la donación del gobierno de Japón por $600.000. Hubo dos componentes del proyecto de modernización del Estado: 1) el control público y el fortalecimiento del manejo de las finanzas públicas; y 2) la modernización del sector público. Durante el proceso de la ejecución se encontraron algunos efectos como la concentración de atribuciones en las instituciones, mientras en algunas se desmantelaban y a otras se les restaba funciones; tal fue el caso del Ministerio de Economía y Finanzas que concentraba atribuciones. Dichos efectos fueron los propósitos no declarados del proyecto.
Como consecuencia de esta concentración de atribuciones se produjo la desarticulación en la planificación del presupuesto. Asimismo, no se llegó a definir el rol del Estado para el desarrollo nacional ni se definió la organización macro para el desarrollo institucional del Estado. En ningún caso se mencionaba que había la necesidad de proponer una estructura administrativa que sirviera a los proyectos del desarrollo nacional. Simplemente se eliminaba la vinculación con una política planificada para el desarrollo.
Entre los aspectos positivos del proyecto podemos mencionar su utilidad para resolver ciertas necesidades institucionales, aunque su apoyo era ocasional. Además cabe recalcar su aporte a la solución de la administración tributaria. Con este propósito se erigió la ley y el estatuto del SRI, mejorando evidentemente el nivel profesional y el manejo tributario.
Del mismo modo, se creó el Sistema Integrado de Información, que también tiene aspectos positivos, aunque le resta transparencia a la información en cuanto interesa a la sociedad civil. Así, para los analistas de la sociedad es muy difícil utilizar la información desde la forma como ha sido concebida en este sistema y como se la ha difundido. 2
En el año 1993, en que había la intervención del BM y del BID, se dictaron varias reformas a las leyes del Estado. Adicionalmente se tomaron medidas influyentes en la capacidad de gestión, que evidenciaron efectos directos, surgiendo a medida que se ejecutaba el proyecto. No obstante, hay que distinguir los amplios resultados de la ejecución tanto del proyecto como de las medidas vinculadas al mismo.
En primer lugar podemos destacar que no se redujo el gasto público: éste alcanzaba el 40% del PIB en 1999. Hubo un costo muy elevado para el pago de personal; los procesos de privatización de empresas estatales fracasaron o simplemente no llegaron a concretarse por las siguientes razones: especialmente por las deficiencias de la misma institución que lideraba el proceso (CONAM); la resistencia de la sociedad civil, y la consulta popular en 1995 en la que se manifestaron pronunciamientos negativos sobre la privatización. Sin embargo, se eliminó la mejor parte de algunas instituciones y otras fueron reemplazadas por instituciones con menos atribuciones. Entre la lista de las eliminadas se encontraban: el Fondo Nacional de Pre-inversión, el Fondo de Desarrollo Industrial – sin el cual el sector privado sufrió un desequilibrio -, y la Comisión Ecuatoriana de Bienes de Capital que regulaba las importaciones al país.
Como consecuencia el índice de pobreza aumentó del 55.3% (1995) al 60.71% (2001), la población pobre quedó marginada de la educación y de la salud por la eliminación de la gratuidad; el índice de desempleo subió así como los índices de la migración. En el sector agropecuario se dejó de prestar asistencia técnica a los pequeños productores, así como también la investigación por parte del INIAP y la mecanización agrícola. El sector privado no tuvo la capacidad suficiente para asumir estas obligaciones, dejando de lado grandes proyectos hidroeléctricos al eliminar el Instituto Nacional de Electrificación. Incluso, el proyecto de modernización del Estado fue calificado ‘insatisfactorio’ por el mismo BM en sus informes parciales de los años 1994 a 1998.
Para el país y para la institucionalidad este proceso resultó oneroso y de efectos muy perjudiciales.
1 MOSTA – Modernization of the State Technical Assistance Loan
2 Actualmente, el Ministro de Finanzas ha presentado una rendición de cuentas y se anunció el establecimiento del ‘portal de transparencia’. Esto se considera como una sinergia de varias instituciones, pues incluye la planificación para ofrecer una información amigable, la cual puede ser utilizada por cualquier usuario. De esa manera se impulsa el rescate de la transparencia.
Presentación de la investigación y análisis del Proyecto Modernización del Estado - BIRF-3822/EC
El proyecto de modernización del Estado inició su ejecución en 1995, el cual había sido preparado por el BM desde 1993. Se inscribe en las tendencias del mercado a favor, es decir, en un entorno internacional que venía presionando para que el sector público ceda espacios al mercado y, por tanto, interactúen libremente. De hecho, se proponían menos regulaciones y apertura comercial sin restricciones, y un traslado de competencias al sector privado. En los años previos al proceso de modernización del Estado iniciado en esta fase de la década de los 90, el sector público se ubicaba en las dimensiones medias de América Latina, no estaba sobredimensionado, pues el gasto del sector público no financiero fluctuaba por debajo del 30% del PIB.
Hasta el final del período presidencial de Sixto Durán Ballén se habían saneado las cuentas fiscales, especialmente a nivel de gobierno central, y se fortalecieron varios programas sociales. Las empresas públicas, a diferencia de lo que sucedía en otros países latinoamericanos, se habían creado para cumplir objetivos relevantes de la república, como la prestación de servicios básicos colectivos, la explotación de sectores estratégicos, la defensa de la soberanía nacional y promoción de áreas productivas de interés nacional. Por tanto, no había razones suficientes para aplicar medidas drásticas; sin embargo, había que mejorar el funcionamiento de ciertas instituciones, buscando siempre un servicio público eficiente, muy sólido, pero era otra la orientación que podía tener este proceso modernizador.
A partir de 1993, cuando se preparaba el proyecto de modernización del Estado y las misiones del BID frecuentaban el país, se dictaron varias leyes tales como: 1) la Ley de Modernización del Estado y prestación de servicios públicos por parte de la iniciativa privada; 2) la reforma a la Ley de Hidrocarburos que afectó a las instituciones públicas, es decir, la Ley 44 y la Ley 49 dictadas a finales de 1993 y en 1994 mediante las cuales la participación del Estado en los ingresos petroleros bajó del 90% al 33% en el mejor de los casos, pues en otros era del 0% porque se entregaba el 100% a las compañías contratistas; 3) la Ley General de las Instituciones del sector financiero, de la que su aplicación hemos tenido graves consecuencias hasta llegar al colapso bancario de los fines de la década del 90.
Otra medida, que tiene varias implicaciones en el problema de la deuda, fue la eliminación del Comité de Crédito Externo que permitía la participación conjunta del Ministerio de Finanzas, el Banco Central y el Ministerio de Relaciones Exteriores, los cuales compartían la planificación y gestión en ese momento. Posterior a ello, en 1995, se asignó esa atribución, primero, a la unidad técnica del Ministerio de Finanzas, y luego, se dispuso la anulación de esa unidad técnica y la atribución sobre las características del préstamo quedaba otra vez en el Ministerio de Economía y Finanzas. Al analizarla se encuentran varios indicios de condicionamientos en la ayuda y sus formas de emisión por parte del organismo prestamista con respecto a las decisiones políticas y económicas, como las que se habían tomado para el proceso de modernización y privatización.
Regresando al proyecto MOSTA 1 , en febrero de 1995 se suscribió el convenio de préstamo por $20 millones con una contraparte de $4.4 millones y se incluye la donación del gobierno de Japón por $600.000. Hubo dos componentes del proyecto de modernización del Estado: 1) el control público y el fortalecimiento del manejo de las finanzas públicas; y 2) la modernización del sector público. Durante el proceso de la ejecución se encontraron algunos efectos como la concentración de atribuciones en las instituciones, mientras en algunas se desmantelaban y a otras se les restaba funciones; tal fue el caso del Ministerio de Economía y Finanzas que concentraba atribuciones. Dichos efectos fueron los propósitos no declarados del proyecto.
Como consecuencia de esta concentración de atribuciones se produjo la desarticulación en la planificación del presupuesto. Asimismo, no se llegó a definir el rol del Estado para el desarrollo nacional ni se definió la organización macro para el desarrollo institucional del Estado. En ningún caso se mencionaba que había la necesidad de proponer una estructura administrativa que sirviera a los proyectos del desarrollo nacional. Simplemente se eliminaba la vinculación con una política planificada para el desarrollo.
Entre los aspectos positivos del proyecto podemos mencionar su utilidad para resolver ciertas necesidades institucionales, aunque su apoyo era ocasional. Además cabe recalcar su aporte a la solución de la administración tributaria. Con este propósito se erigió la ley y el estatuto del SRI, mejorando evidentemente el nivel profesional y el manejo tributario.
Del mismo modo, se creó el Sistema Integrado de Información, que también tiene aspectos positivos, aunque le resta transparencia a la información en cuanto interesa a la sociedad civil. Así, para los analistas de la sociedad es muy difícil utilizar la información desde la forma como ha sido concebida en este sistema y como se la ha difundido. 2
En el año 1993, en que había la intervención del BM y del BID, se dictaron varias reformas a las leyes del Estado. Adicionalmente se tomaron medidas influyentes en la capacidad de gestión, que evidenciaron efectos directos, surgiendo a medida que se ejecutaba el proyecto. No obstante, hay que distinguir los amplios resultados de la ejecución tanto del proyecto como de las medidas vinculadas al mismo.
En primer lugar podemos destacar que no se redujo el gasto público: éste alcanzaba el 40% del PIB en 1999. Hubo un costo muy elevado para el pago de personal; los procesos de privatización de empresas estatales fracasaron o simplemente no llegaron a concretarse por las siguientes razones: especialmente por las deficiencias de la misma institución que lideraba el proceso (CONAM); la resistencia de la sociedad civil, y la consulta popular en 1995 en la que se manifestaron pronunciamientos negativos sobre la privatización. Sin embargo, se eliminó la mejor parte de algunas instituciones y otras fueron reemplazadas por instituciones con menos atribuciones. Entre la lista de las eliminadas se encontraban: el Fondo Nacional de Pre-inversión, el Fondo de Desarrollo Industrial – sin el cual el sector privado sufrió un desequilibrio -, y la Comisión Ecuatoriana de Bienes de Capital que regulaba las importaciones al país.
Como consecuencia el índice de pobreza aumentó del 55.3% (1995) al 60.71% (2001), la población pobre quedó marginada de la educación y de la salud por la eliminación de la gratuidad; el índice de desempleo subió así como los índices de la migración. En el sector agropecuario se dejó de prestar asistencia técnica a los pequeños productores, así como también la investigación por parte del INIAP y la mecanización agrícola. El sector privado no tuvo la capacidad suficiente para asumir estas obligaciones, dejando de lado grandes proyectos hidroeléctricos al eliminar el Instituto Nacional de Electrificación. Incluso, el proyecto de modernización del Estado fue calificado ‘insatisfactorio’ por el mismo BM en sus informes parciales de los años 1994 a 1998.
Para el país y para la institucionalidad este proceso resultó oneroso y de efectos muy perjudiciales.
1 MOSTA – Modernization of the State Technical Assistance Loan
2 Actualmente, el Ministro de Finanzas ha presentado una rendición de cuentas y se anunció el establecimiento del ‘portal de transparencia’. Esto se considera como una sinergia de varias instituciones, pues incluye la planificación para ofrecer una información amigable, la cual puede ser utilizada por cualquier usuario. De esa manera se impulsa el rescate de la transparencia.
